日本托育政策


1.二次世界大戰後,日本幼兒園和托兒所被分為不同的系統,並造成了長期的雙元化制度。依據「學校教育法」,幼兒園被歸入學校教育體系之內,主要為兒童提供基礎教育,並由文部科學省統籌。幼兒園招收的兒童年齡為3-6歲,母親未就業者。反之,依據「兒童福利法」,托兒所被納入兒童福利制度,且主要是為了必須為生活而工作的母親設置。(Liu & Lin, 2018)


2.至今,日本的ECEC仍是分立的系統,中央的厚生勞動省負責0至5歲兒童的托育服務,而文部科學省負責學前教育(ISCED 02)。雖然自2015年4月起,內閣府開始負責跨年齡的托育機構,它是0至5歲兒童的綜合設置,但厚生勞動省、文部科學省的兩種制度仍然存續。(Liu & Lin, 2018)


3.日本最早的幼兒園起於明治維新時期。在政府的積極推動下,第一所幼兒園成立於1876年,隸屬於東京女子師範學校(御茶水大學的前身,也是最好的日本國立女子大學)。該幼兒園隨後成為各地幼兒園的模範,到1895年,全國已有200多所幼兒園。但是,幼兒園本身並沒有政府的資金支持,主要是由中上層階級家庭,包括政府官員、商人家庭的孩子就讀。(Liu & Lin, 2018)


4.托兒所則是由慈善組織建立,起初是為了照顧貧窮家庭。日本第一家托兒所的建立者,赤澤厚臣(1867–1937)和他的妻子,開設托兒所於新潟的一家私立學校,照顧該校許多學生的弟弟妹妹。且於1909年,政府開始補助慈善組織,運營托兒所。第一次世界大戰後,日本政府正式成立社會福利局,負責管理托兒所和兒童保護事務。從那時起,托兒所的性質發生了變化,並開始從私人慈善工作轉為公共社會福利,公立托兒所也開始出現於各大主要城市。(Liu & Lin, 2018)


5.2013年,日本的幼兒園總數為12,752所,其中包括51個國家級幼兒園、4695個公立幼兒園,和8006個私立幼兒園。日本的幼兒園和學校制度一致,從4月開始學年,到3月結束。在此期間,孩子們有春假、寒假和暑假。學校開放時間為每天4小時。(Liu & Lin, 2018)


6.幼兒園的家長收費,取決於各學校。當然,國家及公立幼兒園的費用,低於私立幼兒園。但是日本政府一直在努力縮小私立幼兒園,與國家及公立幼兒園之間的收費差距。1975年,日本頒布「私立學校補貼法」,確保私立幼兒園也得到政府補助。該制度是由中央補貼地方,地方補貼各地的私立幼兒園。(Liu & Lin, 2018)


7.根據「兒童福利法」,日本的托兒所由以下幼兒家庭就讀:父母或親屬白天必須工作者、母親過世者、父母之一殘疾者、家中受天災者等等。而且,當一個家庭需要托育服務的時候,父母可以直接向市政府提出申請。市政府調查個別家庭的托育服務需要程度後,即安排幼兒進入合適的托兒所。(Liu & Lin, 2018)


8.托兒所分為私立和公立兩種,私立托兒所可能由NPO、社會福利組織、宗教法人、學校法人經營。2013年,日本共有23,888個托兒所,其中10,641個為公立,13,247為私立。托兒所一年的服務天數約為300天,並沒有寒假或暑假。托育服務時間原則上是每天8小時,但是托兒所可以各自依需求延長時間,因此實際上2015年,日本托兒所的平均服務時間是每天11-12小時。(Liu & Lin, 2018)


9.公立托兒所的經費當然由地方政府支持,但私立托兒所也接受中央及地方政府補貼。父母私人支出的費用,則依家庭前一年度的所得稅額決定,所得高者支付托兒所費用較高,所得低者費用較低。但是,3歲以下兒童的托育費用比大一點的孩子要高,導致許多低收入的工人階級婦女,仍被迫辭職自己照顧孩子,放棄他們的就業機會。(Liu & Lin, 2018)


10.日本大多數的學前教育幼兒(ISCED02)進入私立托育機構,只有27%的幼兒進入公立機構。(OECD, 2017)


11.過去,日本的幼兒園與托兒所之間,有明顯的經濟階層分流。但如今,托兒所的實際就讀家庭已經發生了巨大變化。由於愈來愈多的母親開始就業,日本托兒所的功能愈來愈重要。特別是,政府開始試圖提供更多的托兒所,因為托兒所的供應量與品質仍無法滿足需求。反之,日本的幼兒園面臨嚴峻的危機,進入幼兒園的兒童數量逐年減少,原因是中上階層的全職母親數量降低。(Liu & Lin, 2018)


12.日本晚近也出現將幼兒園、托兒所融合起來的一些嘗試,政府於2006年6月15日制定了幼兒園、托兒所一體化的法律:「認定子供園」。所有0-5歲的幼兒都可以參加認定子供園,它為所有家庭提供ECEC服務,無關母親是否就業或在家。認定子供園有四種型態:一、幼兒園及托兒所合作型。二、幼兒園型。三、托兒所型。四、非常規型。截至2014年4月,有1359個認定子供園,其中1107個是私立,252個是公立。但整體來說,日本ECEC的雙重制度問題仍未解決。(Liu & Lin, 2018)


13.日本0-2歲幼兒接受正式托育(ISCED 01)的比率為26%,低於OECD平均值33%。日本3-5歲幼兒接受學前教育(ISCED 02)的比率則為81%,高於OECD平均值69%。(OECD, 2017)(Liu & Lin, 2018)


14.日本2013年,學前教育(ISCED 02)總體支出佔日本GDP的0.2%,遠低於OECD的平均水平。每年平均每名幼兒的支出則為6,247美元,也低於OECD的平均水平8,070美元。每名幼兒的支出當然和師生比有關。另外,日本3-5歲學前教育(ISCED 02)的主要資金來源,是父母自己的私人支出,大約佔整體支出的56%。相比於OECD平均,私人支出僅佔17%,差距甚大。(OECD, 2017)


15.日本3-5歲學前教育(ISCED 02)師生比大約為1:15,比OECD平均師生比的1:14更多。這是不考慮非教學人員、輔助人力的狀況。但實際上,日本幼兒托育在不同年齡層的師生比規定不同,0-1歲師生比是1:3率,1-2歲是1:6,3歲則為1:20,4歲則為1:30。(OECD, 2017)


16.ECEC的品質監測,在日本是一種常見的操作。特別是,ECEC的自我評估是強制性的。不過監測方法沒有國家級制度,而是由地方當局自行規定,因此實際上的監測做為有很大的地區差異。(OECD, 2017)


17.相比於其他OECD國家,日本的學前教育工作人員培訓時間較短。在日本,只要獲得基本認證(短期大學學歷)的兩年培訓即可取得工作資格。(OECD, 2017)

參考文獻

Liu, X. & Lin, C., 2018. History and Reform of Early Childhood Care and Education (ECCE) in Japan, in Fleer, M. & van Oers, B. Eds., International Handbook of Early Childhood Education. Springer: Netherlands.


OECD, 2017. Starting Strong IV Early Childhood Education and Care Data Country Note: Japan. OECD.